Gouvernance et police autochtone
Mise en contexte de la recherche proposée:
Jusqu’à la fin des années 1960, les services policiers non autochtones (GRC, Sûreté du Québec) assuraient l’application des lois dans les communautés autochtones. En 1967, un rapport portant sur l’application de la justice pénale en milieu autochtone souligne les difficultés d’assurer la protection et l’ordre dans les communautés en raison du contexte politique, social, économique et juridique. Les auteurs du rapport recommandent la mise sur pied de services policiers «spéciaux et décentralisés» tout en recommandant la participation des Autochtones à ces services. En 1971, le ministère des Affaires indiennes et du Nord obtient l’autorisation du Conseil du Trésor de mettre sur pied un programme visant à augmenter le nombre de policiers dans les réserves. La fonction d’agents de police des bandes est crée, dont le mandat principal est de soutenir les agents de police réguliers. Il faut attendre le dépôt d’un rapport en 1973 par le ministère des Affaires indiennes et du Nord pour que les questions relatives aux services policiers en milieu autochtone ressurgissent. Même si plusieurs avenues sont examinées, (dont le développement de corps policiers dits autonomes), l’orientation retenue à ce moment là, est le développement d’un corps de police autochtone (un programme de constables dits spéciaux) au sein même des services policiers de l’État. Le programme de gendarmes spéciaux autochtones de la GRC (programme Option 3-b) débute en 1973, ouvrant la voie à l’extension de programmes similaires dans d’autres corps policiers du pays . Les agents de police de bande ou les forces constabulaires spéciales disposent de pouvoirs réduits comparativement aux services policiers réguliers: application des règlements locaux (règlements municipaux), pouvoirs confinés au territoire de la réserve, pouvoirs d’enquête restreints aux crimes mineurs. En 1990, le programme de gendarmes spéciaux de la GRC est aboli. Une politique fédérale sur les services de police des Premières nations est adoptée en 1991, politique soutenant le principe du développement de services de polices autogérés par les Autochtones. Depuis l’adoption de cette politique, des ententes tripartites (gouvernement fédéral, gouvernement provincial et collectivités autochtones) ont été signées, permettant ainsi le développement d’organisations policières autochtones. Dans le cadre de cette politique, les coûts de fonctionnement des services de police autochtones sont assumés par le gouvernement provincial (48%) et le gouvernement fédéral (52%).
Au Québec, deux types d’organisation policière autochtone coexistent: les services et les corps policiers. Les corps policiers sont créés en vertu de l’article 90 de la Loi sur la Police. Dans ce cas, le directeur et le corps de police sont indépendants. Ils ne dépendent pas du Ministère de la Sécurité publique et sont gérés par les Conseils de bande. L’embauche des policiers est assumé par le directeur de police et non par le ministère de la Sécurité publique. Les corps de police ont plus de pouvoir que les services policiers (par exemple, ils peuvent assumer leurs fonctions sur tout le territoire québécois). Un service de police est un regroupement de constables spéciaux nommés en vertu de l’article 106 et 107 de la Loi sur la Police. Les constables spéciaux sont nommés par le ministre de la Sécurité publique mais sont dans les faits employés par le conseil de bande. Les services de police dépendent donc des conseils de bande. À la différence des corps de police, les constables de services de police ont des pouvoirs limités(par exemple restrictions sur le port d’arme à feu, limite territoriale de l’exercice de leurs pouvoirs). À l’heure actuelle, 38 services et corps policiers autochtones sont établis dans la province de Québec.
Cette mise en contexte permet de constater que le secteur policier a connu de profonds changements. Au départ, la police est administrée selon un modèle d’imposition (les policiers non autochtones assumant les fonctions dans les communautés autochtones). Par la suite, des pouvoirs seront progressivement octroyés aux communautés autochtones. Par contre, les entretiens réalisés dans trois communautés autochtones du Québec (dans le cadre du projet «Autochtonie et gouvernance» dirigé par Andrée Lajoie) auprès de différents acteurs oeuvrant de près ou de loin dans le secteur de la justice a révélé que la question de l’administration et des pratiques policières était un thème particulièrement sensible. La police autochtone est considérée comme une amélioration par rapport au modèle d’imposition qui a prévalu jusque dans les années 1970 mais elle est remise en question. Certains acteurs estiment en effet que la police autochtone ne constitue pas une structure autonome puisqu’elle doit non seulement appliquer des normes étatiques jugées incompatibles avec les principes normatifs autochtones mais aussi être assujettie aux principes d’une formation dont les Autochtones n’en contrôlent pas le contenu et les modalités.
Questions qui seront développées dans notre projet:
La question centrale du projet est la suivante:
Dans quelle mesure la police autochtone constitue ou non une forme de gouvernance en matière de justice ?
Les sous-questions suivantes seront développées:
quels sont les enjeux passés et actuels de la mise en place de services policiers autochtones au Canada et au Québec ?
comment a évolué la police autochtone tant dans ses principes, ses structures que dans ses pratiques ?
quels sont les modèles de «policing» privilégiés en milieu autochtone ?
la police autochtone a-t-elle une spécificité (principe de différenciation) ou est-elle une structure reproduisant les principes et les pratiques des services policiers non autochtone (principe de duplication); la différenciation et/ou la duplication s’observent-elles autant au niveau organisationnel et bureaucratique (stratégies internes et externes) qu’au niveau des pratiques (travail policier dans la communauté) ?
quelles sont les relations entre les polices autochtones et les autres organisations policières ? ces relations se structurent-elles selon un modèle de coopération ou selon un modèle de dépendance ?
Lien entre ce projet et le thème de notre chantier / projet général
Ce projet s’insère dans le chantier 1 (l’étude des conditions sociales, économiques et culturelles actuelles et à venir du pouvoir autochtone). La police autochtone sera en effet analysée de manière à comprendre les conditions sociales, politiques, économiques et culturelles qui ont présidé au développement des services policiers autochtones au Québec depuis les trente dernières années. L’évolution de ces conditions sera analysée ainsi que les enjeux, les débats entourant le déploiement de services policiers autochtones. Nous tenterons de saisir la diversité des organisations mises en place (corps versus services policiers). Une place importante sera accordée à l’analyse des contraintes et des tensions sociales, politiques et juridiques de la gouvernance en matière de régulation sociale, notamment les conflits entre les modes de régulation privilégiés au sein de la communauté (rejoint ici la première perspective d’analyse du projet général). Notre projet pourra aussi s’arrimer à la 2e perspective du projet général dans la mesure où nos analyses mettront en évidence le point de vue des Autochtones sur la gouvernance et la police (et notamment les conditions de la gouvernance en matière de services policiers telles qu’envisagées par les Autochtones eux-mêmes).
Formes d’échange
Consultation d’acteurs clés autochtones (par exemple APNQL, FAQ, Association des chefs de police des Premières nations) pour recueillir les thèmes et questions de recherche pertinents. Ces questions pourront être incluses dans le protocole de recherche;
Échange avec des chercheurs nationaux et internationaux spécialisés dans le secteur du «policing» en milieu autochtone (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande); possibilité de recherche conjointe à certaines étapes du projet;
Que pensez-vous (ou espérez-vous), en restant réaliste, voir émerger de nos échanges dans le cadre de ce chantier et du projet général?
mise en commun d’un cadre d’analyse des conditions sociales, politiques, économiques et culturelles des contraintes dans le déploiement mais aussi l’exercice de la gouvernance autochtone;
mise en commun d’un cadre de référence des conditions requises pour favoriser les modes de gouvernance autochtone.
Association correctionnelle du Canada (ACC), Les Indiens et la Loi (Ottawa: Queen's Printer, 1967)
Le ministère des Affaires indiennes et du Nord détient le mandat de surveiller les ententes en matière de services de police jusqu’en 1992. En 1992, ce mandat est transféré au ministère du Solliciteur général. Voir Commission royale sur les peuples autochtones, Par-delà les divisions culturelles. Un rapport sur les Autochtones et la justice pénale au Canada (Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1996)
Ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada. Rapport du maintien de l’ordre dans les réserves indiennes (Ottawa: Affaires indiennes et du Nord Canada, 1973)
Sont en effet créés les programmes suivants, pour n’en citer que quelques uns: programme d’agents de police des Premières nations de l’Ontario (1975), programme de constables spéciaux de la Sûreté du Québec (1978), police amérindienne du Québec (1978), création des Peacekeepers de Kahnawake (1979). Voir R. Depew, Les services de police aux Autochtones du Canada: examen de la question (No. 1986-46, Direction des programmes, Rapport pour spécialistes, Ottawa: Solliciteur général du Canada. Secrétariat du Ministère, 1986) et Commission royale sur les peuples autochtones, supra note 17.
