Fédéralisme personnel et citoyenneté
1- Mise en contexte
Survivance de l’entreprise de colonisation européenne de l’Amérique du Nord, le modèle de la réserve comme ancrage territorial des institutions administratives ou gouvernementales autochtones reste remarquablement vivace tant dans les politiques de l’État, dans le discours autochtone que dans la pensée des juristes. La réserve correspond à la figure du terroir ancestral exclusif et culturellement homogène réputé protecteur de la différence autochtone. La formule souvent utilisée voulant que les peuples autochtones aient le droit «de se gouverner sur les terres leur appartenant en propre» décrit très bien la superposition de droits fonciers exclusifs et d’un pouvoir politique ethnoculturel qui caractérise la réserve territoriale comme modèle de gouvernance autochtone.
Certes, le calquage de la cartographie politique autochtone sur les règles du bornage des propriétés n’est pas parfait puisque tant les politiques gouvernementales actuelles que les accords récents conclus entre les gouvernements et des peuples autochtones envisagent certaines compétences des gouvernements autochtones à l’égard de leurs membres vivant à l’extérieur de l’assise territoriale communautaire. Mais le fait même que cette solution ne soit le plus souvent considérée que comme une forme limitée «d’extra-territorialité», valide en quelque sorte l’idée que toute gouvernance autochtone est d’abord par nature territoriale.
Or il cette orthodoxie territorialiste paraît souvent inadaptée à la situation démographique, géographique et juridique des autochtones d’aujourd’hui. Plusieurs communautés autochtones ne disposent pas de terres exclusives et ne pourront pas en obtenir dans un avenir immédiat (Groves, 1996), phénomène qui ne pourra que s’accentuer avec la reconnaissance graduelle des droits des Métis qui sont dispersés au sein de communautés majoritaires non autochtones (Powley). En outre, certaines collectivités ne vivent pas sur les terres qui leur appartiennent, d’autres voient leurs membres quitter le territoire pour s’établir dans les régions environnantes ou les grands centres plus éloignés (Commission royale). Pendant ce temps, la présence de non-membres sur les territoires communautaires met de plus en plus en exergue les défis de la territorialité politique de la réserve, tant du point de vue de la légitimité démocratique que du développement social ou économique, lorsqu’elle est assortie d’une absence de droits démocratiques pour les «exogènes» (Simard).
Un objectif important de la recherche proposée est donc de déterminer dans quelle mesure la reconnaissance constitutionnelle des droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones du Canada permet de remettre en cause l’hégémonie du territoire dans notre manière de penser la gouvernance autochtone contemporaine en introduisant dans la loi fondamentale du pays une logique inédite de fédéralisme non territorial ou personnel, c’est-à-dire un tout nouveau partage entre l’État et les peuples autochtones de compétences gouvernementales réparties en fonction du rattachement personnel des citoyens à une communauté ethnoculturelle (personnalité) plutôt que selon leur rattachement à un territoire précis (territorialité).
Lorsque, dans un État de peuplement composite, le principe de personnalité est mobilisé pour accommoder la diversité des identités communautaires ou nationales, il signifie que, pour un champ donné de l’action gouvernementale, les citoyens situés à l’intérieur d’une entité territoriale sont régis par des lois différentes selon leur appartenance à un groupe national ou ethnoculturel particulier.
Là où elle a cours, la personnalité des lois n’est jamais intégrale, c’est-à-dire qu’elle vaudra pour certaines questions seulement alors que les autres matières relèveront des règles d’application territoriale, donc opposables à l’ensemble des personnes se trouvant dans une unité territoriale sans égard à leur affiliation communautaire ou nationale. On pourra parler d’autonomie personnelle lorsqu’au sein d’un État des groupes nationaux ou ethnoculturels sont constitués en communautés politiques distinctes dotées de compétences gouvernementales autonomes qu’ils n’exercent qu’à l’égard de leurs membres et sans égard à leur lieu de résidence. Cette autonomie pourra même représenter une forme originale de fédéralisme personnel en présence d’une pluralité d’entités politiques communautaires entretenant entre elles et avec l’État des rapports comportant les caractéristiques habituellement associées au modèle fédéral.
L’idée de l’autonomie ou du fédéralisme personnel, c’est-à-dire la quête de solutions non territoriales au problème de l’autonomie politique des groupes ethnoculturels coexistant sur un même territoire étatique, est une préoccupation relativement ancienne dans les travaux des juristes et des politologues occidentaux (Bauer, Renner, Touret). Depuis la fin de la guerre froide et la résurgence des revendications autonomistes des minorités nationales en Europe, les travaux scientifiques et les débats intellectuels sur la place qu’il convient de faire à la territorialité ou la personnalité dans la gouvernance minoritaire se sont multipliés (Bauböck, 2002 et 2004, Chandler, Devetak, Dunay, Goble, Heinz, Karklins, Kovacs, Kymlicka, 2002 et 2004, Messarra, Packer, Pierré-Caps, 1995 et 2004, Plasseraud , Zaagman,).
S’agissant des autochtones du Canada, la littérature juridique ne s’est pas à ce jour penchée sur l’autonomie personnelle ou le fédéralisme personnel comme modalité de gestion des rapports entre les autochtones et les pouvoirs étatiques. Les auteurs prennent acte de la Loi sur l’autonomie gouvernementale des premières nations du Yukon et d’accords comportant certaines compétences fondées sur le principe de personnalité (Accord définitif Nisga’a) et en décrivent sommairement le principe (Hogg & Turpel, Grammond). Certes, le besoin de concevoir et d’opérationnaliser des formes nouvelles de gouvernance affranchie de la référence territoriale est de plus en plus clairement identifié par les chercheurs (Commission royale sur les peuples autochtones, Dunn, Elkins, Graham, Groves, Peters, 1995 et 1999, Reeves, Weinstein) et les autorités gouvernementales (Guide de la politique fédérale) mais la recherche approfondie des fondements constitutionnels et des conditions juridiques de cette nouvelle gouvernance reste à faire.
2. Questions de recherche
Ces questions sont:
- Quels sont, compte tenu des enseignements de l’histoire et de la philosophie politique notamment, les enjeux de la gouvernance déterritorialisée dans les États démocratiques et libéraux mais aussi pluricommunautaires ou plurinationaux?
- Quels sont les facteurs (démographiques, économiques, idéologiques, culturels, juridiques etc.) qui induisent le dépassement de la territorialité westphalienne (occidentale et coloniale) dans la manière de penser et d'organiser la gouvernance autochtone au Canada?
- Quels sont les éléments du régime des droits ancestraux émergeant au Canada qui sont de nature à relativiser la conception territoriale traditionnelle de l’autonomie gouvernementale autochtone au Canada au profit d’une autonomie ancrée dans la communauté autochtone sans égard à la maîtrise par celle-ci d’un territoire précis?
- Quelle évaluation convient-il de faire des tentatives d’aménagement de compétences personnelles dans les traités ou accords récents conclus par les gouvernements et les peuples autochtones au Canada?
- Quels sont les défis institutionnels et les difficultés de mise en œuvre d’une autonomie gouvernementale personnelle (ou du fédéralisme personnel) plutôt que purement territoriale? (Par expl. configuration d’institutions démocratiques non territoriales, identification des matières «personnalisables», critères de rattachement aux ordres juridiques autochtone ou étatique et articulation de ces ordres, mise en œuvre efficace des lois non territoriales et coopération intergouvernementale, dispositifs financiers, conciliation de la liberté identitaire individuelle et des droits de groupe etc.)
- Quelles solutions peuvent être apportées aux défis institutionnels et «démotiques»(la démotique s’intéresse à la définition de la communauté politique de référence, aux conditions d’appartenance etc.) posés par les compétences personnelles?
3. Le lien avec le chantier 3
Ce projet s’intègre très bien au chantier 3 puisqu’il aborde directement la question des fondements et des modalités institutionnelles postcoloniales de la coexistence des institutions étatiques dites fédératives (se voulant démocratiques et libérales) et des peuples autochtones en tant que communautés politiques différenciées.
Je m’attache depuis quelques années à étudier les défis posés par l’autonomie politique et la gouvernance des peuples autochtones sous l’angle de la conciliation de la différence culturelle et de la modernité étatique (économique et juridique). Ce projet s’inscrit parfaitement dans cette réflexion sur le rapport entre constitutionnalisme moderne et autochtonité car il permettra d’identifier les éléments juridiques qui pourraient amener le droit constitutionnel à traduire dans les institutions politiques autochtones –par le biais de l’autonomie personnelle ou du fédéralisme personnel- les mutations intervenues dans le rapport entre les peuples autochtones et la terre comme référent identitaire mythique.
Il m’amènera également à examiner les voies de conciliation de l’ethnicisation du droit et de la citoyenneté, inhérente au principe de personnalité, avec les impératifs modernes de démocratie, de liberté et d’égalité individuelles.
Bien que critique et prospective, l’approche retenue peut être qualifiée de positiviste dans la mesure où mes travaux postulent que la question de l’autonomie gouvernementale autochtone reçoit une réponse dans le cadre de l’évolution de la structure constitutionnelle en place au Canada. L’approche peut, de ce point de vue, être rattachée au pluralisme juridique intra-étatique (Lajoie et al.). L’analyse sera principalement juridique et tiendra compte de la perspective autochtone. Les travaux des spécialistes de la science et de la philosophie politiques seront néanmoins utilisés pour mieux cerner les enjeux sous-jacents aux problèmes juridiques.
4. Les formes d’échanges et de collaboration attendues
L’apport des co-chercheurs spécialistes de la théorie du fédéralisme et de l’anthropologie juridique (rapport autochtone au territoire) sera précieux. Un appel sera lancé à tous les membres de l’équipe susceptibles de m’aider dans la compréhension de la réalité et la pensée autochtones en rapport avec le référent territorial.
Les échanges pourraient d’abord prendre la forme d’un partage informel de données mais pourraient aussi évoluer vers une collaboration étroite, voire même une intégration partielle des travaux.
5. Résultats attendus des travaux au sein du chantier 3
Il semble réaliste d’attendre une articulation plus claire des défis posés par la reconnaissance postcoloniale de communautés politiques autochtones intra-étatiques, tant du point de vue du fédéralisme que de l’évolution de notre compréhension du «démos canadien».
3. Liste de références
Monographies
O. Bauer, La question des nationalités et la social-démocratie, tome 2, Études et documentations Internationales, Paris, Arcantère éditions, 1987 (traduction de Nicole Brune-Perrin et Johannès Brune).
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 2. «Une relation à redéfinir», Ottawa, La commission, 1996.
M. Dunn, Access to survival : a perspective on aboriginal self-government for the constituency of the Native Council of Canada, Kingston : Institute of Intergovernmental Relations, 1986.
D. Elkins, «Aboriginal Citizenship and Federalism: Exploring Non-Territorial Models» Paper prepared for the Royal Commission on Aboriginal Peoples, September 1994.
S. Grammond, Aménager la coexistence: les peuples autochtones et le droit canadien, Cowansville/Bruxelles, Yvon Blais/Bruylant, 2003.
A. Lajoie et al., Le statut juridique des peuples autochtones au Québec et le pluralisme, Y. Blais, 1996
A. N. Messarra, La gouvernance d’un système consensuel: Le Liban après les amendements constitutionnels de 1990, Beyrouth, Librairie Orientale, 2003.
Ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Guide de la politique fédérale: l’autonomie gouvernementale des Autochtones, Ottawa, 1995.
S. Pierré-Caps, La multination : l'avenir des minorités en Europe centrale et orientales, Paris, Éditions Odile Jacob, 1995.
Y. Plasseraud, L’identité, Paris, Montchrestien, 2000.
K. Renner, La Nation, mythe et réalité, (traduction: S. Pierré-Caps et Claude Tixador), Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1998.
J.J. Simard, La réduction, l’autochtone inventé et les amérindiens d’aujourd’hui, Septentrion, Québec, 2003
B. Touret, L’aménagement constitutionnel des États de peuplement composite, Centre international de recherches sur le bilinguisme, Québec, Presses de l’Université Laval, 1973.
J. Weinstein, Aboriginal self-determination off a land base, Aboriginal people and constitutional reform, Background paper number 8, Kingston, Institute of Intergovernmental relations, 1986.
R. Zaagman, Conflict Prevention in the Baltic States: The OSCE High Commissioner on National Minorities in Estonia, Latvia and Lithuania, monographie no. 1, Centre européen pour les questions des minorités, 1999.
Articles de périodiques ou contributions à des ouvrages collectifs
R. Bauböck, «Autonomie territoriale ou culturelle pour les minorités nationales?» dans A. Dieckhoff (dir.), La constellation des appartenances: nationalisme, libéralisme et pluralisme, Presses de Sciences Po, 2004, p. 317ss.
R. Bauböck, «Pourquoi rester unis ? Une approche pluraliste de la sécession et de la fédération» dans Isabelle Schulte-Tenckhoff (dir.), Altérité et droit, coll. Droits, territoires, cultures, Bruxelles, Éditions Bruylant, 2002
S. Devetak, «Minorités et autonomie dans les pays d’Europe centrale et orientale» dans Fédéralisme, régionalisme, autonomie locale et minorités, actes Cividale del Friuli, 24-26 octobre 1996, Éditions Conseil de l’Europe, Études et travaux n° 52, 1997, p. 67ss.
P. Dunay, «Concerns and Opportunities: The Development of Romanian-Hungarian Relations and National Minorities» dans G. Bachler (dir.), Federalism Against Ethnicity, Verlag Ruegger, 1997
R.Groves, «Territoriality and Aboriginal Self-Determination: Options for Pluralism in Canada» dans R. Kuppe et R. Potz (dir.), Law and Antropology, International Yearbook for Legal Anthropology, Vol. 8, 1996, p. 123ss.
H.-J. Heinz, «On the Legal Understanding of Autonomy» dans M. Suksi (dir.), Autonomy: Applications and Implications, Kluwer, 1998
P. W. Hogg et M. E. Turpel, «Implementing aboriginal self-government: constitutional and jurisdictional issues» (1995) 74 : 2 Revue du Barreau canadien 187.
R. Karklins, «Ethnopluralism: Panacea for East Central Europe?», (2000) 28: 2 Nationalities Papers, p. 219ss.
P. Kovacs, «La Hongrie et la participation des minorités à la gestion des affaires les concernant au niveau local ou national», dans Fédéralisme, régionalisme, autonomie locale et minorités, actes Cividale del Friuli, 24-26 octobre 1996, Éditions Conseil de l’Europe, Études et travaux n° 52, 1997, p. 95ss.
W. Kymlicka, «La justice et la sécurité dans la prise en compte du nationalisme minoritaire» dans A. Dieckhoff (dir.), La constellation des appartenances: nationalisme, libéralisme et pluralisme, Presses de Sciences Po, 2004, p. 181.
W. Kymlicka, «Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe» dans W. Kymlicka et M. Opalski (dir.), Can Liberal Pluralism be Exported? Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 345.
J. Packer, «Autonomy Within the OSCE: The Case of Crimea» dans M. Suksi (dir.), Autonomy: Applications and Implications, Kluwer, 1998,
S. Pierré-Caps, «Le principe de l’autonomie personnelle: une solution d’avenir?» dans A. Dieckhoff (dir.), La constellation des appartenances: nationalisme, libéralisme et pluralisme, Presses de Sciences Po, 2004, aux pp. 371.
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